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《城市规划编制办法》第15条第2款规定：对于政府有关部门和军事机关提出意见的采纳结果，应当作为城市总体规划报送审批材料的专题组成部分。

吴玉琦、徐安怀：《检察机关推进社会管理创新的调查与思考———以法律监督为视角》，载《当代法学(双月刊)》2010年第6期。1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法一如既往，均重点强调消极的服从法律的义务。

在实际社会生活中，国民留给自己支配的自由空间进一步划分为两部分：一部分是作为公民的个人自由直接支配的空间。1949年的《中华人民共和国共同纲领》第八条只是简单地规定公民有遵守法律的义务，并在第十九条设置监察机关，监察各级国家机关和公务人员是否履行其职责，纠举违法失职的机关和人员。一方面，现行宪法宣称自身具有最高的法律效力，任何国家机关、武装力量、政党、社会团体和个人，都不得违反宪法。[13] See Karl Loewenstein, Reflexions on the Value of Constitutions in Our Revolutionary Age, in Arnold J. Zurcher, Constitutions and Constitutional Trends since World War II: An Examination of Significant Aspects of Postwar Public Law with Particular Reference to the New Constitutions of Western Europe, New York: New York University, 1955, pp191-224.[14] 法国《人和公民权利宣言》宣称凡权利无获保障和分权未确立的社会就没有宪法，并不仅仅是一个立宪标准问题和规范宪法的规范内容问题，也是一个宪政国家的实证判断标准问题。参见田雷：《与差未序完格全局理论、反化定合型意化——中国宪政模式的一种叙述纲要》，载《中外法学》2012年第5期。

在我国，全国人大的重要职责是制定民事、刑事的、国家机构的和其他的基本法律，以创制或确认抽象的行为规则的方式履行社会管理职责。显然，宪法实施同样事关社会管理体制创新的成败。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。

若放任公共权力行使者无具体的法律可依，立法不作为，立法机关便违反宪法，有负宪法的重托。[15] 斯大林便建议新中国政府制定一部宪法，来巩固新政权的合法性。按我国宪法的原则和精神，作为社会管理对象的全部空间是这样划分的：社会的全部活动空间都是属于国民的。宪法是立宪主义的规范化，以人权保障为终极价值。

宪法以控制政府管理权为核心内容，并且设立了限定政府管理权的宪政原则。[7] 参见付子堂：《法治是社会管理创新的最优模式》，载《法制日报》2011年11月16日第9版。

如果在相关宪法原则指导下进行解释，管理不留空白明显体现了全权政府的色彩，与宪法理念和内容明显不一致。然则，在当下中国，宪法是无牙的老虎。若是就人治谈管治，以创新强化人治，便会陷于历史臼巢而无所进取。人民检察院是国家法律监督机关，行使国家的法律监督权（第一百二十九条），等等。

进入 秦前红 的专栏 进入专题： 社会管理 宪法实施 。在规范宪法的国家，宪法规范驾驭着政治过程，权力的运作服从宪法规范，此时的宪法犹如一件合身、并且经常被穿着的衣服。经由宪法的划定和限定，政府管理权便被置于一个可以评判的宪法空间之内，而在此空间之外，则为公民自治的领域。[9] 有论者已经意识到这一问题，但没有系统论述检察机关、人民法院如何在社会管理体制创新中扮演法定的角色。

若宪法无权威，法治必沦为镜中月水中花。一言以蔽之，社会管理体制创新便是回归法治的轨道。

因此，即便各国宪法设立了不同的国家机关且相互关系有别，各国家机关行使的国家权力大小、范围有别，但所有国家机关的首要职责便是管理社会。在当下，我国公民的个人自由或自我管理的空间被严重压缩，国家相对于作为整体的公民个人来说，其占有的社会管理空间硕大无比。

但这些理由不能否定一点，即社会管理体制本身应该纳入宪法框架，社会管理体制创新必须在宪法框架内加以设计和实施。[17] 转引自[美]爱德华·S·考文，强世功译:《美国宪法的‘高级法背景》，三联书店出版社1996年版，第2页。1982年宪法延续了这一传统，但略有不同。然则，我国很多行业的管理部门，都强调管理不留空白。内容摘要：社会管理既包括政府对社会的他治，亦包括公民自我管理的自治。在政党政治的时代，政府显然应指一切掌控公共权力的组织，包括政党。

肖北庚：《法律：社会管理创新之准绳》，载《湖湘论坛》2011年第6期。根据自然法的理论，自然状态下的人们之所以联合，制定宪法，形成政治宪法，设立国家机关，旨在管理原子式的个人组成的社会，形成基本秩序，保障自由、平等和财产等基本人权。

若要实现人权的保障，便必须将政治国家限定在合理的范围内，确保公民公社成长的自由空间。事实上，规范宪法与宪政国家在实证的层面具有同义性。

不过，这些规定的主调仍是强调消极的守法义务。人类社会发展的历史便是将前者的空间压缩，留下公民自治的空间。

公权力的问题，正是美国宪法产生和变迁的动因。为了改变这一现状，新任党中央总书记习近平在纪念现行宪法公布施行三十周年大会再次明确指出：宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。因此，现代国家的全部宪法问题便是如何适当控制国家这个利维坦，以防范其吞噬原子式公民形成的社会。只有将社会管理体制纳入宪法框架，才谈得上依法治国，才可能建成法治国家。

人治型社会管理方式的历史惯性，领导者个人的工作阅历、专业背景和知识结构与建设法治国家的要求有差距，等等，都可以或多或少为提供一部分解释。这是宪法学的基本常识。

大体上，自《中华人民共和国共同纲领》至1999年修订之前的现行宪法，一脉相承，强调形式意义上的法治，即守法秩序的形成，远未触及以良法之治为核心的实质法治。管理不留空白似乎已被有关公权力机关视为一项运用职权的基本原则和要求。

刘旺洪：《社会管理创新与社会治理的法治化》，载《法学》2011年第10期。无论是近代还是现代的宪法，都是人类社会以公权力为思考对象的结果。

当然，这些国家也是典型的宪政国家。名义宪法则有点像一件过于宽大而不合身的衣服。这类宪法可以欧美宪法为例。质言之，宪法实施便是社会管理创新。

[10] 参见葛洪义：《社会管理创新与法律方法》，载《法学》2011年第10期。在法理上，政府的管理空间是受宪法原则和精神限制的，管理不留空白的口号，其真实法律含义是要求公权力的触手无处不在，可以从田野、街道一直延伸至村民的庭院和居民的楼道，甚至达到住宅的门口和卧室。

否则，社会管理一定会脱离宪法、法律的轨道和法治的要求。与此同时，这部世界上的第一部宪法宣扬了这样的观念：有限政府、高级法律(a higher law)支配常规立法、人权保障和违宪审查的观念。

习近平总书记在讲话中警告道：宪法与国家前途、人民命运息息相关。---------------[1] 截至2013年1月5日，笔者以社会管理为篇名的搜索显示，中国知网共收录19399篇各类社会管理的研究及报告。